VÍCTOR LAPUENTE 28/12/2009
Qué tienen en común los escándalos financieros en Estados Unidos que han desencadenado la crisis económica mundial con los escándalos de corrupción política que hacen que la mayoría de sociedades de la Europa del Sur y del Este estén cayendo en los índices internacionales de buen gobierno por debajo de países como Chile, Botswana o Qatar?
El factor más repetido a ambos lados del Atlántico es "la avaricia de unos pocos". Es un argumento muy útil para los políticos. Queda bien en los mítines disertar sobre la avaricia como resultado de la idolatría a las fuerzas del mercado desregulado o la cultura del pelotazo. Además, apelando a la avaricia humana, los políticos pueden imponer la solución más fácil de vender al electorado: mayor regulación pública (más procedimientos administrativos y registros más detallados de las actividades de todo tipo de instituciones públicas y privadas) y más organismos públicos que actúen como controles externos de las instituciones potencialmente peligrosas. Destinemos más recursos públicos a agencias reguladoras de las instituciones financieras y a fiscalías o agencias anticorrupción.
Sin embargo, hay motivos para dudar sobre la funcionalidad de esta creciente industria del control público -más allá obviamente de ayudar a ganar elecciones para los que la defienden-. Por una parte, los estudios de corrupción política muestran que aumentar el número de procedimientos administrativos (para llevar a cabo cualquier actividad económica privada o pública) o introducir agencias específicas para la lucha contra la corrupción no tiene efectos positivos significativos. Por ejemplo, la mayoría de países con bajos niveles de corrupción ni tienen agencias anticorrup-ción ni las tenían cuando estaban combatiendo activamente la corrupción.
Por otra, si analizamos los escándalos financieros que han afectado a tantos bancos americanos, vemos que el origen de los mismos no reside tanto en la ausencia de agencias reguladoras -pues siempre es posible encontrar fórmulas creativas para sortear casi todo tipo de regulaciones- como en la excesiva tolerancia hacia el riesgo de los directivos de algunas instituciones financieras. Los ejecutivos adoptaron (o toleraron que sus subordinados adoptaran) decisiones de mucho riesgo que no habrían tomado con su propio dinero. Pero eran los ahorros de los accionistas. En otras palabras, una lectura alternativa de la crisis financiera es la de un abuso sistemático de los intereses de los accionistas de las propias instituciones afectadas por parte de los ejecutivos de las mismas, que sabían que no pagarían las consecuencias plenas de sus actos y jugaron con fuego o, en este caso, con hipotecas basura.
Por tanto, lo que tienen en común las instituciones del sector privado americanas responsables de la crisis financiera con las instituciones del sector público responsables de la crisis de corrupción política en el Sur y Este de Europa es un abuso de los intereses de los accionistas (inversores en el primer caso y ciudadanos en el segundo) por parte de unos directivos (ejecutivos y políticos electos, respectivamente) que no están limitados por pesos y contrapesos dentro de sus propias organizaciones. Ambas instituciones sufren el denominado "dilema madisoniano", ya que fue James Madison, uno de los padres fundadores de la Constitución americana, quien estableció la formulación clásica del problema: "Si los ángeles gobernaran a los hombres, ni los controles externos ni internos al Gobierno serían necesarios. Al diseñar un gobierno de hombres sobre hombres, la gran dificultad reside en esto: primero debes capacitar al Gobierno para controlar a los gobernados y, segundo, obligarle a controlarse a sí mismo". Los trabajos de científicos sociales contemporáneos, como Gary Miller, demuestran que todos los gobiernos -tanto del sector público como del privado- sufren este dilema. Los gobernantes de cualquier organización, independientemente de las regulaciones que les impongamos desde fuera, siempre tendrán oportunidades para sacar ventaja de su autonomía. Por ejemplo, aprovechando que saben más que los accionistas, los ejecutivos privados siempre pueden adquirir un coche (o un jet) extra a cargo de la empresa o exponer el dinero de los accionistas a un riesgo de más a cambio de un bono. Y los gobernantes públicos siempre pueden construir una carretera o un polideportivo de más u ofrecer un trato de favor (camuflado de forma perfectamente legal) a un amigo. La solución que Miller y otros apuntan para minimizar este oportunismo inherente a las posiciones ejecutivas es crear un relativo nivel de conflicto en la cúpula de las organizaciones. Que personas con intereses distintos tengan que ponerse de acuerdo para tomar las decisiones más importantes, aquellas que pueden acarrear un mayor abuso de los intereses de los accionistas.
En el sector privado, esto es lo que ocurre en aquellas empresas en las que existe un chairman of the board que es independiente del chief executive. Esta separación de intereses (o, como mínimo, la existencia de estos dos cargos de forma independiente) es habitual en empresas e instituciones financieras europeas. Por el contrario, la norma en Estados Unidos es que una misma persona acumule ambos cargos, lo que podría explicar por qué la gran mayoría de escándalos financieros se han dado en ese país. Muchos chief executives controlaban a placer los órganos que deberían controlarlos a ellos. Como señala The Economist, una de las primeras reformas que los bancos americanos más afectados por la crisis (como Citigroup, Washington Mutual o Wells Fargo) han adoptado ha sido separar los cargos de chairman of the board y de chief executive. Ésa es también la exigencia de uno de los grupos más prestigiosos del mundo, el noruego NBIM: si queréis que invirtamos en vosotros, deberéis separar estos cargos para evitar que todo el poder se acumule en unas mismas manos.
En el sector público, el ejemplo por excelencia de separación de poderes es el Gobierno federal americano. Diseñado por pensadores como Madison, conscientes de que los gobernantes no son ángeles, un sofisticado sistema de pesos y contrapesos hace que el político más poderoso del mundo (el presidente de EE UU) tenga menos oportunidades para beneficiarse de actividades corruptas que cualquier político regional o local en un país como España -como podemos comprobar a diario-.
Diferentes versiones de este sistema madisoniano de separación de poderes en la cúpula de las organizaciones públicas se ha implantado en las administraciones occidentales que ahora son menos corruptas. En muchos gobiernos locales y regionales americanos (o de la Europa del Norte) los políticos electos monopolizan el equivalente al consejo de administración de una empresa (como el pleno o comités de área) y unos gestores profesionales, en ocasiones procedentes del mundo privado, ocupan las posiciones directivas.
Como en las "buenas empresas" europeas, el chairman of the board (alcalde o máximo representante político) no es al mismo tiempo el chief executive officer (máximo gestor público). Como políticos de partido tienen que ponerse de acuerdo con gestores con intereses distintos (unos preocupados por su reelección y los otros por su reputación profesional), las posibilidades de connivencia para llevar a cabo actividades corruptas se reducen al mínimo. Por el contrario, en los gobiernos locales y regionales (y en algunos casos incluso en los centrales), de la Europa del Sur y del Este sucede algo similar a las "malas empresas" americanas: el chairman of the board (alcalde o consejero regional) es al mismo tiempo el único y todopoderoso chief executive officer. Los intereses de los accionistas (es decir, los ciudadanos) quedan así desprotegidos porque las mismas manos (o del mismo partido) toman las decisiones con mayor margen para el abuso, como la construcción de un velódromo o la organización de la visita del Papa.
En resumen, son cambios organizativos internos y no sólo los controles externos, los que deberíamos empezar a debatir seriamente a ambos lados del Atlántico. Tanto europeos como americanos podemos aprender mucho los unos de los otros. Los europeos sobre cómo instaurar una efectiva separación de poderes en la cúpula de las organizaciones públicas y los americanos, en las del sector privado. Ya que ni los banqueros ni los políticos son ángeles, no les dejemos margen de maniobra para que actúen como seres divinos.
Víctor Lapuente es profesor de Ciencias Políticas de la Universidad de Gotemburgo, Suecia.
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